十年5万亿地方财政超存收玄机

十年5万亿 地方财政超存收玄机

超预算收入简称“超收”，这本是一个预算误差造成的收入增加，但在中国却意义非凡。　　本报经多方测算，2011年中国的财政超收收入将创新高，保守估计将达到1.4万亿元。而综合2000年以来的每年超收，近十年来政府的超收收入近5万亿元。“没有超收，年底别想好好过。”一位地方财政官员说。而南开大学经济学院财政系马蔡琛教授经过对十几年来中国财政预算收入增幅和实际收入增幅相比较发现，实际增幅通常是预算增幅的1.5倍，如2010年年初预算收入增收目标为8%，实际实现21.4%。“中国目前的超收已经不是预算精确度低的问题了，而是机制性超收。”马蔡琛解释道，超收收入在某种意义上构成了游离于预算外的一笔财政收入，所以其支出也具有较大程度的自由裁量权，这也是地方政府追求大幅超收的一个原因。　　十年5万亿　　从1994年分税制改革后开始，几乎年年有超收，只是从2000年开始，财税政策开始发力，超收的规模呈现了与年俱增的现象。　　据全国人大财经委测算，2000年到2005年，中国超收收入规模为10006亿元。而2006年超收就达到3920亿元，到2007年已经上升到7239亿。即便在全球经济低迷的2008和2009年，中国每年仍有2000多亿的超收，而这两年，在马蔡琛看来是预算和决算比较接近的两年。　　此后随着经济的复苏，2010年中国的超收收入刷新纪录，达到9172亿元。2011全国预算收入是89720亿，预算增长8%，但前三季度财政收入已完成81663.3亿元，四季度财政收入按10%的保守增速计算，全年财政收入将达到103700亿元，超收1.4万亿元。从2000年到2011年，全国财政超收收入近5万亿元。　　而相关部门在解释超收形成原因时，除归功于国民经济实际增长高于预期外，每年都会提到“一次性增收因素”。如2007年的超收，财政部就提到铁道运输企业一次性上交出售国有资产收入，以及石油特别收益金全年征收等因素。　　虽然每一年确定预算收入时，“留有余地”是一直贯彻的中心思想。但这只是适当超收、略微超收的理由，不能解释大幅超收、巨额超收的现象。　　据了解，中国已连续三年将财政收入增速预计为8%，但实际增速在近两年都超过20%。如此大的误差，被中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇解释为预决算偏离度过高。高培勇称，在政府预决算之间出现差异是正常的事情，否则，也就没有必要分别编制预算和决算了。不过，如果预决算之间的差异过大，甚至呈现持续扩大的态势，超收变得常态化，就不能不对此予以关注了。　　中国青年政治学院法学教授马岭表示，超收或短收都应当有限度，否则预算就没有了意义。据马岭分析，中国的税收预测误差(PFE)长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%，远超过国外普遍认为5%的合理范围。她认为，连续、大规模出现的财政超收表明，预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。　　中国《预算法》对预算中的“短收”(即实际收入比预算收入少，与“超收”相对)有严格、明确的规定，但缺乏对预算超收的限制性规定。　　如《预算法》第45条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”　　但对“超征”却没有禁止性规定。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，并没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，没有规定对“预算超收”行为本身加以审查。　　超收有奖励　　财政收入预测如此不精确，主动超收之意越来越明显。很多地方政府甚至提出奖励超收的办法。　　山西省大同市人民政府2009年下发《财政收入超收奖励办法的通知》同政办发【2009】185号规定，国税局、地税局完成市政府下达的收入任务，奖励500万元，各部门实现财政总收入每超1个百分点，再奖励20万元。地税最多奖励700万元，国税最多奖励600万元。财政局完成市政府下达的收入任务，奖励200万元。经费从超收额中解决。　　办法还将奖励细化到个人。通知规定，国税、地税、财政部门超收3%以上至6%，可奖励单位主要责任人10000元，超收额达到或超过6%，可奖励主要责任人25000元。　　而这样的奖励办法在江苏、北京等财力强的省市同样可见。　　高培勇认为，在当前的中国，超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”，而是“年年都要收获的馅饼”。人们对于“超收”的态度也走了样：由被动的接受超收的结果，演化为主动的追求超收的目标。“超收应该有个法定界限，在界限内的超收可由行政机关自行处理。”马岭表示，但如果出现大幅超收的情况，应向全国人大报告并说明理由，理由是否成立应由人大判断，如果理由难以成立，可以追究有关部门责任。　　《预算法》第29条规定：“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”但什么样的比例是“相适应”？法律并未明确作出规定。　　而在国际上预算收入的增减幅度通常有限定性规定。如美国一些州规定税收的增长不能超过该州居民总收入的一定比例；21个州要求支出的增长不能超过通货膨胀的一定比例；某些州要求支出的增长不能超过居民收入的增长等。　　地方刚性“超支”　　有“超收”就有“超支”。2007年之前，年度超收大多在当年花掉，并没有引起关注。但2007年达7000多亿元的超收，其使用引来全国人大和媒体的极大重视。　　当年11月，财政部第一次派一位副部长就当年超收收入的使用前往全国人大常委会进行报告，这一做法得到了当时全国人大的肯定。但这种“事前沟通”不具有强制性，也不是预算审批，只是汇报。按照《预算法》和《预算法实施条例》，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。　　从2007年开始，中央财政设立了预算稳定调节基金，将年度超收放进这一“池子”里用于以后年度的支出。但相比超收总额，结转下年的仍是少数。本报了解到，2007年超收7239亿元，放进调节基金的只有1032亿元；2010年超收9172亿元，放进“池子”里也只有2257亿元。　　更重要的是，每当财政收入实现数千亿超收的时候，财政支出基本也超支了数千亿，而这些支出并不在预算安排之内。高培勇表示，“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入人民代表大会的审批视野。即便实行所谓向全国人大常委会的通报或报告制度，通常的情形也是先支用、后通报，或者边支用、边通报。　　硬币的另一面则是，地方政府对超收的需求变得越发刚性。　　青海财政一位官员说，“如果没有超收，财政的工作很难，这年就过不去了”。他解释，年初或年度中间，各单位都拿着上面的文件跟财政要钱，但地方财力就那些，配套中央的、保障房的、义务教育的，根本没有余额，财政局没办法只能说“再等等，看能不能调剂”。所谓“等”就是等年底看有没有超收，到第四季度基本上能知道大概有多少超收，所以就开始给各单位追加支出。　　一些西部省市反映，他们年初的预算实际上就是个赤字预算，但碍于《预算法》的要求，只能给人大报送一份收支平衡的预算，当然，为了让省级人大通过，这份预算进行了技术性的处理。如青海省编制2010年预算时，预算收入103亿左右，而支出则需要110亿左右。“这些支出是我们根据今年一般支出和各种建设项目为基础做的。”青海财政官员说，但没有列在其中的几个亿支出在财政部门看来是肯定会发生的。　　青海财政官员也强调说，“我们反复计算就是无法平衡，都是必要支出。但到年底我们还是会平的，因为年度执行中，通过加强征管或一些拨款收入，这些赤字是可以填补上的。”宁夏财政厅也反映，这几年财政的收入好了，工作更不好做了。以前收入少，要钱的单位也少，现在收入增长快了，各单位都来要钱，财政为了协调这些事儿很费精力。　　游离监管　　超收收入在某种意义上构成了游离于预算外的一笔财政收入，所以其支出也具有自由裁量权。　　而财力强的省市同样会将超收在当年支出。马蔡琛解释道，例如2012年的预算已在2011年10月底已基本确定了规模和项目，2011年的超收结转以后年度后，并不能在第二年安排使用，而得等到2013年才能支出，“这笔超收收入需要在国库里躺上一年，这会导致资金使用效益差等问题”。　　一般来说，财政部会对中央财政超收收入建立预算稳定调节基金，并提前与人大沟通，但地方财政的超收却是自由阵地——是否汇报人大并没有问责，是否结转下年也并没有强制要求。“像我们这样财力一般的省，超收当年肯定花完，还怕不够呢。”甘肃省一位财政官员说。　　据本报了解，2010年9000多亿元的超收中，中央财政超收4410亿元，地方财政超收4762亿元，其中中央超收部分2247亿元结转下年，其余在当年支出，而地方超收则基本在当年支出。　　尽管2010年《预算法》修订曾把“超收收入的使用”列入法律条款中，规定超收收入原则上不在当年支出，结转下年，但因修订进程延长，这一条款是否能顺利出台目前不得而知。

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